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Direito Administrativo

Direito Administrativo, Conceito de administração pública, Síntesesobre a Organização Administrativa, servidores.

Sumário

2 Introdução
3 Conceito de Administração Pública
4 Síntese sobre a Organização Administrativa X Princípios constitucionais da Administração Pública X Servidores Públicos X Servidores Militares X Novidades implantadas em 1998 X Conclusão X Bibliografia X

Introdução

Poucas cartas magnas trazem em seu texto tantas colocações com relação à administração pública como a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Ela inovou em relação às anteriores, regulamentando, no título III, um capítulo específico para a organização da administração pública, definindo a estrutura governamental e suas funções.

Neste trabalho iremos tatear uma série de assuntos no tocante ao ‘Direito Administrativo na Constituição de 1988’. Elegemos os princípios como pontos principais a serem abordados, mas não deixaremos de lado pontos importantes como os servidores públicos civis e militares. Alguns tópicos não serão tratados, dada a limitação do tempo e sua relevância de menor grau.

Elegemos um ponto para abordar de forma sucinta as novidades trazidas pela emenda 19/98, que alterou alguns pontos da legislação vigente. Mesmo não tendo alterado os princípios básicos do assunto, as mudanças mexeram em temas relevantes, muitos deles relacionados até mesmo à direitos adquiridos.

Conceito de Administração Pública

A administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. José Tavares, citado por diversos autores, define administração pública como o conjunto de pessoas coletivas públicas, seus órgãos e serviços que desenvolvem a atividade ou função administrativa.

Síntese sobre a Organização Administrativa

A organização administrativa do Estado Federal é complexa, porque a função administrativa é institucionalmente imputada a diversas entidades governamentais autônomas, que estão expressamente referidas no próprio art.37, de onde decorre a existência de várias Administrações Públicas: a federal (da União), a de cada Estado (Administração estadual), a do Distrito Federal e a de cada Município (Administração municipal ou local), cada qual submetida a um Poder político próprio, expresso por uma organização governamental autônoma.

O Estado se manifesta por seus órgãos, que são supremos (constitucionais) ou dependentes (administrativos). Órgãos constitucionais são os a quem incumbe o exercício do poder político, cujo conjunto se denomina governo ou órgãos governamentais.

Os Órgãos administrativos estão em plano hierárquico inferior, cujo o conjunto forma a Administração Pública. Na Constituição, tanto na estruturação do Poder Executivo ou posto nos arts. 37 a 43, a Administração Pública refere-se às várias esferas de governo e define os fundamentos de sua organização, os seus princípios e o regime do pessoal administrativo civil e militar.

Princípios Constitucionais da Administração Pública

Dentre os princípios abaixo, temos alguns que são expressos na Constituição Federal e outros que se mostram implicitamente. Não há opinião concordante sobre o assunto. O que, para alguns autores está explícito, para outros está implícito. Exporemos uma série de princípios sem nos atermos a esta tecnicidade jurídica.

Princípio da Supremacia do interesse público sobre o interesse privado

O Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é um princípio geral de Direito inerente a qualquer sociedade, sendo considerado sua própria razão de existência. Possui, este princípio, algumas particularidades em seus atos como:

imperatividade

unilateralidade

exigibilidade

previsão legal

auto-executoriedade

princípio da autotutela

Vale destacar que – em qualquer umas dessas características permissionárias de atuação do Estado, a ameaça ou a incorreta utilização destas prerrogativas podem ensejar em correções judicias via: Habeas Corpus (quando há ofensiva a liberdade de locomoção / art. 5º, LXVIII ), Mandado de Segurança individual ou coletivo (art. 5º, LXIX e LXX) ou então por Medida Possessória (quando se trata de defender ou retomar a posse).

O Princípio do interesse publico sobre o particular não é mencionado de forma específica em nenhum dispositivo da Constituição Federal, apesar de que inúmeros abundam ou impliquem manifestações concretas dele como por exemplo, os princípios da função social da propriedade, da defesa do consumidor, ou do meio ambiente (art. 170, III, V, VI). Outros exemplos do interesse publico sobre o particular, mas que contudo, desvirtua do Direito Administrativo são : instituto da desapropriação (5º, XXIV) e instituto da requisição (5º, XXV).

O Princípio do interesse público sobre o interesse privado embora seja uma tônica do Estado, jamais poderá ser invocado abstratamente, ou melhor, nunca agirá(?) contra a própria Constituição ou lei que venha discricioná-lo.

A supremacia do interesse público e os “poderes” da Administração

É interessante deixar claro que o Estado não exerce essas prerrogativas, supra mencionadas, ao seu próprio sabor. Ao contrário do que já diria Saint Romano, Bandeira de Mello, inverte o binômio para então concluir que Estado exerce “deveres-poderes” e não “poderes-deveres” como sugeriu o primeiro autor. Bandeira Mello, baseia sua teoria a partir da afirmativa de que o Estado desempenha “função” – diz em sua obra – “tem-se função apenas quando alguém está assujeitado ao dever de buscar, no interesse de outrem, o atendimento de certa finalidade. Para desincumbir-se de tal dever, o sujeito de função necessita manejar poderes,...”.

Autores italianos, como por exemplo Renato Alessi, apresente uma dicotomia entre interesse publico primário e interesse publico secundário.

O interesse público primário é o interesse propriamente dito. O interesse publico secundário é aquele atinente à maquina do Estado ou os aparelhos estamentais.

Ambos devem ser coincidentes, contudo, o juristas alegam no sentido de que o interesse publico secundário não se sobrepõe ao interesse público primário.

Princípio da legalidade

É o principio que identifica e qualifica o Estado Democrático de Direito.

“A atuação administrativa não pode se realizar contra legem ou praeter legem”, mas secundum legem”. - Stassinopoulus.

O professor Celso Antônio acrescenta - “a administração não é apenas obstada contra a lei, isto é, ela só pode ser desempenhada em estrita subordinação à lei”.

O art. 5º, II e o art. 37, caput, C.F., enunciam claramente o principio da legalidade, significando que todo desempenho administrativo que atritar ou desbordar dos limites legalmente autorizados, serão passíveis de correção via instrumentos próprios.

O Ministro Seabra Fagundes através de uma frase lapidar, resume a função administrativa do Estado da seguinte forma – “administrar é aplicar a lei de ofício”.

O princípio da legalidade traz insetos em sua dicção legal outros princípios. Estes serão abordados a seguir.

Princípio da finalidade

Alguns apontam que o princípio da finalidade decorre do princípio da legalidade. Outros preferem dizer que aquele se insere neste. José Afonso da Silva crê que a CF não o trata diretamente por entender ele ser parte do princípio da reserva legal. Na sua opinião, um ato administrativo só é válido quando atinge seu fim legal, ou seja, o fim submetido à lei. Este princípio impõe que o administrador público só pratique o ato para o seu fim legal, que a finalidade é inafastável do interesse público, de sorte que o administrador tem que praticar o ato com finalidade pública, sob pena de desvio de finalidade, uma das mais graves formas de abuso de poder.

O assunto marca presença no art. 5º, LXIX da CF, no qual se prevê o mandado de segurança. Ali se diz cabível sua concessão contra ilegalidade e abuso de poder. O abuso de poder consiste em usar do poder além de seus limites. Um dos limites do poder é justamente a finalidade em vista da qual caberia ser utilizado. Donde, o exercício do poder com desvirtuamento da finalidade legal que o ensancharia está previsto com censurável pela via do mandado de segurança.

Podemos ressaltar dentro deste princípio um fato curioso que toma conta da imprensa brasileira e da jurisdição nacional. Uma série de reportagens-denúncia têm se pautado por grampos telefônicos, que consistem em provas ilícitas.

Na semana passada o jornal Folha de São Paulo (25.Maio.99) divulgou gravações nas quais FHC propôs apoio a um grupo concorrente no leilão das privatizações telefônicas. Mesmo havendo um desvio de finalidade ao sobrepor o interesse privado ao público, o ministério público nem as câmaras legislativas se dispuseram a investigar o assunto, mesmo constituindo ele abuso de poder.

Voltando para o universo teórico, outros autores garantem a inerência do princípio da finalidade ao da legalidade. Está aquele neste contido, pois corresponde à aplicação da lei tal qual é; ou seja, na conformidade de sua razão de ser, do objetivo em vista do qual foi editada. Por isso pode-se dizer que tomar uma lei como suporte para a prática de ato desconforme com sua finalidade não é aplicar a lei. É desvirtuá-la. É burlar a lei sob pretexto de cumpri-la. Daí por que os atos incursos neste vício – denominados ‘desvio de poder’ ou ‘desvio de finalidade’ – são nulos. Quem desatende ao fim legal desatende à própria lei.

A lei não concede autorização para agir o agente sem um objetivo próprio, como lembra Caio Tácito. A obrigação jurídica não é um obrigação inconseqüente: ela visa sempre a um fim especial, presume um endereço, antecipa um alcance, predetermina o próprio alvo. Cirne Lima advertiu, em citação de vários livros de Direito Administrativo, que é traço característico da atividade administrativa estar vinculada a um fim alheio à pessoa e aos interesses particulares do agente ou do órgão que o exercita.

Assim, o princípio da finalidade impõe que o administrador atue com rigorosa obediência à finalidade de cada qual. Isto é, cumpre-lhe cingir-se não apenas a finalidade própria de todas as leis, que é o interesse público, mas também à finalidade específica abrigada na lei a que esteja dando execução. Assim, há desvio de poder e, em conseqüência, nulidade do ato, por violação da finalidade legal, tanto nos casos em que a atuação administrativa é estranha a qualquer finalidade pública quanto naqueles em que o fim perseguido, se bem que de interesse público, não é o fim preciso que a lei assinalava para tal ato. Mesmo que, como vem ocorrendo nas privatizações (“houve manipulação em bem do patrimônio público”), a violação pretenda beneficiar o erário público, ela é ilegal. Caio Tácito conclui: “A regra de competência não é um cheque em branco”. A finalidade, em síntese, é elemento da própria lei. É o fator que proporciona compreendê-la.

Princípio da razoabilidade

Enuncia-se com este principio que a administração, ao atuar, terá que obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida.

Princípio da proporcionalidade

Os desempenhos administrativos devem se caracterizar pelo comedimentos, sem excesso, para se obter o interesse público.

Este princípio enuncia a idéia conquanto freqüentemente desconsiderada de que as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público.

Princípio da motivação

A Constituição Federal no art.. 93, IX e X exige que os atos da administração públicas vinculados ou discricionários, sejam motivados.

O Princípio da Motivação esta diretamente conectado ao art. 5º, XXXVI da C.F. ou seja o Princípio ao amplo acesso ao poder judiciário. A motivação deve ser contemporânea a produção do ato. É a exposição dos motivos que ensejaram a produção do ato administrativo.

O direito de cidadania requer que os atos da administração sejam motivados ou fundamentados a fim de que ele possa se defender em juízo com mais e melhores possibilidades. (Obs: o mandado de segurança requer prova ou provas pré-constituídas.)

A lei 8.666/93, lei atinente as licitações e contratos administrativos exige motivação quer para a revogação quer para a anulação de procedimento licitatório.

Princípio da impessoalidade

Este princípio, “mutatis mutandi” assemelha-se ao principio da finalidade e ao principio da isonomia.

A impessoalidade literalmente significa que o agente público tem que objetivar o interesse público e não o interesse particular, conforme acima descrito no principio do interesse publico sobre o principio particular. Quer dizer: “se ele é apenas um gestor de bens e interesses colocados à sua disposição, não pode constituir privilégios e nem distribuir ???? a quem quer que seja.

Princípio da publicidade

Consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos. Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1º, par. único, C.F.), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida.

Princípios do devido processo legal e da ampla defesa

Prega a CF no art 5º, LIV, que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal” e ainda no mesmo artigo, inciso LV, que “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, são assegurados o contraditório e a ampla defesa com os meios e recursos a ele inerentes”. Consagra-se aí a exigência de um processo formal para que se atinja a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a necessidade de que a administração pública, antes de tomar decisões gravosas a um dado sujeito, ofereça-lhe oportunidade de contraditório e de defesa ampla, no que se incluiu o direito a recorrer das decisões tomadas. Ou seja, a administração pública não poderá proceder contra alguém passando diretamente a decisão que repute cabível, pois terá, desde logo, o dever jurídico de atender ao contido na constituição.

No entanto, nos casos em que a urgência demande postergação provisório do contraditório e ampla defesa, a administração, de regra, não poderá por si mesma tomar as providências constritivas – e seria inconstitucional que a lei autorizasse -, pois deverá recorrer ao poder judiciário, demandando que as determine em caráter liminar.

Admitir-se-á, contudo, ação imediata da própria administração sem as referidas cautelas apenas e tão somente quando o tempo a ser consumido na busca da via judicial inviabilizaria a proteção do bem jurídico a ser defendido. Em ambos os caos, toda a providência administrativa adotada só perdurará, tratando-se de medida de efeito continuado, pelo tempo inafastavelmente necessário e, em qualquer caso, será de imediato sucedida pela instauração do devido processo, do contraditório e da ampla defesa. Caso a administração e seus agentes tenham agido com excessos desnecessários comprovados com a instauração do processo, responderão eles por seus atos danosos.

Princípio da moralidade administrativa

A administração e seus agentes tem de atuar na conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará na violação ao próprio Direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalidação, porquanto tal princípio assumiu foros de pauta jurídica, na conformidade do art. 37 da Constituição Federal. Compreendem-se em seu âmbito, como é evidente, os chamados princípios da lealdade e boa-fé. Segundo estes dois cânones, a administração haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astuciosos, eivado de malícia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos.

Pelo princípio da moralidade administrativa, não bastará ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade, devendo ele, no exercício de sua função pública, respeitar os princípios éticos da razoabilidade e justiça, pois a moralidade constitui, a partir da Constituição de 1988, pressuposto de validade do ato da administração pública.

Extraímos esta colocação de Maria Sylvia Zanella di Pietro, citada por Alexandre de Moraes:

“Não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa fé, ao trabalho, à ética das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os encargos impostos à maioria dos cidadãos.

Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a administração pública é pródiga em despesas legais, porém inúteis, como propaganda e mordomia, quando a população precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no mínimo indispensável à existência digna. Não é preciso, para invalidar despesas desse tipo, entrar na difícil análise dos fins que inspiraram a autoridade; o ato em si, o seu objetivo, o seu conteúdo, contraria a ética da instituição, afronta a norma de conduta aceita como legítima pela coletividade administrada. Na aferição da imoralidade administrativa, é essencial o principio da razoabilidade.”

O Ministro do STF Marco Aurélio de Mello lembra que, mesmo não constando na CF anterior, o princípio da moralidade é pertinente ao direito. “Os princípios podem ou não estar explicitados em norma. Normalmente, sequer constam do texto regrado. Defluem de todo ordenamento jurídico. (...)São princípios que existem por força própria, independentemente de figurarem no texto legislativo”.

A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial na CF 88, que pune o ímprobo com a suspensão dos direitos políticos (o que aconteceu com o ex-presidente Fernando Collor de Mello, sem direitos políticos até 2000. A CF prevê, no art. 85, V, que atentar contra a ‘probidade administrativa’ é prevista como crime de responsabilidade do Presidente da República, o que enseja sua destituição do cargo).

A probidade administrativa consiste no dever de “o funcionário servir a administração com honestidade, procedendo no exercícios das suas funções sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer”. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem.

A moralidade administrativa assim como também a probidade são tuteladas pela ação popular, de modo a ser a improbidade requisito capaz de invalidar o ato administrativo. As punições ainda podem ter caráter político, administrativo e penal.

A conduta do administrador público em desrespeito ao princípio da moralidade administrativa enquadra-se nos denominados atos de improbidade, previstos pelo artigo 37 § 4º da CF e sancionados com a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível, permitindo ao Ministério Público a propositura de ação civil pública por ato de improbidade, com base na lei n. 8.429/92 para que o poder judiciário exerça o controle jurisdicional sobre lesão ao ameaça de lesão ao patrimônio público.

José Afonso da Silva comenta as colocações acima alegando que a suspensão dos direitos políticos por improbidade administrativa pode ser aplicada independentemente de um processo criminal.

É o que se extrai da parte final, segundo a qual todas as sanções indicadas antes o são sem prejuízo da ação penal. Vale dizer, independentemente dessa ação. Ou seja, a suspensão dos direitos políticos, no caso, não constitui simples pena acessória. O problema é que não pode a suspensão ser aplicada em processo administrativo. Terá que ser em processo judicial, em que se apure a improbidade, quer seja criminal ou não.

Finalizando, o princípio da moralidade administrativa acha-se, ainda, eficientemente protegido no art. 5º, LXXIII, que prevê o cabimento de ação popular para anulação de ‘ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente (...). etc’.

Princípio do controle judicial dos atos administrativos

De acordo com a súmula 473 do STF cujo teor é o seguinte:

“A administração pode anular seus próprias quando eivados que os tornam ilegais porque deles não se originam direitos, ou revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade respeitados os direitos adquiridos e ressalvados em todos os casos à apreciação judicial”.

No sistema constitucional brasileiro é o judiciário que detém competência final para controlar a legalidade e a legitimidade dos atos da administração. O art. 5º, XXXV da C.F. explicita a garantia do controle dos atos administrativos pelo poder judiciário. Nem a lei poderá evitar este controle.

No sistema jurídico brasileiro é o judiciário que detém a competência para decidir por ultimo.

O ato administrativo só se da por definitivo através de sentença com transito em julgado.

O problema mais polemico atinente ao controle jurídico cifra-se aos atos discricionários. O judiciário mantém um “tabu”, isto é, os atos discricionários não podem ser sindicados no que tange aos seus elementos intrínsecos, ou seja, a livre determinação do objeto pelo agente administrativo.

No Brasil o controle atende a teoria do desvio poder, que entrou no Brasil com a denominação de “teoria dos motivos determinantes”. O jurista Caio Tacito explica que o judiciário deve patrulhar os elementos extrínsecos dos atos administrativos, isto é, a competência, o motivo, é a finalidade.

O jurista José Cretella Júnior sinaliza em sua obra, que a proteção aos direitos de cidadania exige do magistrado admitir até mesmo a prova indiciária. Os atos discricionários são também denominados de atos políticos. Alguns autores preferem a denominação “poder discricionário”, é uma faixa de liberdade que a lei concede ao administrador a fim de que este em face da indeterminação do conceito legal, possa fazer uma escolha ótima. “É dizer, aquela que melhor possa atender ao interesse público.

“Toda atividade administrativa é livre nos limites do direito”.

Não se deve confundir discricionariedade com arbítrio. Aquele, é um resíduo normativo que o legislador transfere ao administrador a fim de que ele possa melhor atender ao interesse público fazendo uma escolha ou opção que deve ser ótima, já, esse, é ação ilegal e ilegítima que excede o desempenho juridicamente limitado pela regra de competência. O professor Caio Tacito ensina que – “A regra de competência não é um cheque em branco”.

A regra de competência ou competência ou ainda, elemento subjetivo em direito administrativo corresponde a idéia de capacidade jurídica. Todavia, é mais do que capacidade jurídica. Além de requerer que o agente capaz detenha capacidade jurídica, exige-se, autorizações atribuíveis ao agente público a fim de que esse possa agir.

Princípio da responsabilidade do Estado por atos administrativos

A Carta de 1988 à exemplo das anteriores no art. 37,parag. 6º, contempla o principio da responsabilidade objetiva da administração por atos lícitos ou ilícitos.

A responsabilidade objetiva da administração com a evolução da jurisprudência e da doutrina tem circunstancia atenuantes decorrentes do comportamento da própria vítima. A C.F. de 88, lançou no art. 5º, LVI, o principio do devido processo legal.

A jurista Lúcia Valle Figueredo, qualifica preceptivo constitucional de embrião do processo administrativo.

Além disso a Constituição preconiza o principio do contraditório e da ampla defesa em sede administrativa e jurisdicional. A não observância do contraditório e da ampla defesa nulifica o processo administrativo.

Princípio da licitação pública

Poucos autores consideram a licitação pública como princípio constitucional. A tratam apenas como um apêndice. Não é o caso de José Afonso da Silva. Ele trabalha: licitação é um procedimento administrativo destinado a provocar propostas e a escolher proponentes de contratos de execução de obras, serviços, compras ou de alienações do Poder Público. O princípio da licitação significa que essas contratações ficam sujeitas, como regra, ao procedimento de seleção de propostas mais vantajosas para a administração pública. Constituiu um princípio instrumental de reação dos princípios da moralidade administrativa e do tratamento isonômico dos eventuais contratantes com o Poder Público.

Princípio da prescristibililidade dos ilícitos administrativos

A prescristibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela inércia de seu titular, é um princípio geral de direito. Foquemos o ilícito administrativo. Se a administração não toma providência à sua apuração e à responsabilização do agente, a sua inércia gera a perda do seu jus persequendi. É o princípio que consta do art. 37, § 5º, que dispõe: “Na lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízo ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”. Vê-se, porém, que há uma ressalva ao princípio. Nem tudo prescreverá. Apenas a apuração e punição do ilícito, não, porém, o direito da administração ao ressarcimento, à indenização, do prejuízo causado ao erário. É uma ressalva constitucional e, pois, inafastável, mas, por certo, destoante dos princípios jurídicos, que não socorrem quem fica inerte. Deu-se assim à administração inerte o prêmio da imprescritibilidade na hipótese considerada.

Princípio da eficiência

Restrições constitucionais ao princípio da legalidade

a) Medidas provisórias

Estão contempladas no art.62 e seu parágrafo único. São providencias (provisórias) que o Presidente da República poderá expedir em “casos de relevância e urgência” e que terão “forca de lei” cuja eficácia, entretanto, será eliminada desde o início se o Congresso Nacional, a quem serão imediatamente submetidas, não as converter em lei no prazo de 30 dias contados a partir de sua publicação. Estando o Congresso em recesso, será convocado para reunir-se extraordinariamente em cinco dias a fim de apreciá-las. Não sendo convertidas em lei, o Congresso regulará as relações jurídicas que nelas se fundaram.

b) Estado de defesa

O Presidente da República, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional (previstos, respectivamente, nos arts. 89 e 91), pode decretar “estado de defesa”, a fim de “preservar ou prontamente restabelecer, em locais determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções”(art. 136).

c) Estado de sítio

A Constituição prevê ainda o Estado de sitio. Para decretá-lo, o Presidente, ouvidos o Conselho da República e o de Defesa Nacional, deve expor ao Congresso as razões pelas quais pretende fazê-lo e solicitar-lhe que seja dada autorização para tanto. E cabível nos casos de “comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa” e de “declaração de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira”(art.137 e parágrafo único). O decreto que diz respeito indicará sua duração.

Servidores Públicos

Servidores Militares

Com as emendas constitucionais 18, 19 e 20 de 1998, uma série de mudanças também atingiram os servidores públicos militares. Já no título do artigo 42 surge a primeira diferença: deixa de tratar ‘dos militares’, para tratar ‘dos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios’ Isso visa diferenciar os militares do exército brasileiro (que respondem agora apenas ao artigo 142 da CF) dos militares das polícias militares e suas ramificações. Jurisprudencialmente, já havia diferenciação muito antes da lei assim o determinar.

Assim, são policiais militares os membros das polícias militares, polícias rodoviárias estaduais e corpo de bombeiros.

A CF abre espaço para que cada estado discipline sor o ingresso dos militares nas suas policias, no tocante aos limites de idade, estabilidade e doutras condições de transferência do militar para inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares dos estados, consideradas as peculiaridades de sua atividades. Há questionamento judicial quanto aos limites de idade, com muitos impetrantes alegando tratar-se ele de uma forma de afronta ao princípio constitucional da igualdade.

A emenda constitucional n. 18/98 passou a prever expressamente matéria já pacificada na doutrina e jurisprudência, sobre o não-cabimento de habeas corpus em relação ao mérito das punições disciplinares (chamadas ‘cadeias’ por atos de indisciplina dentro da corporação, com penas como limpeza de quartel, restrição de fim de semana, etc) aplicadas aos policiais militares.

As alterações também incluíram que os militares estaduais estariam subordinados aos § 2º e 3º do art. 142 da CF, que prevê que os militares em atividades que tomarem posse em cargo ou emprego civil permanente serão transferidos para a reserva.

Antes questionava-se se a transferência era remunerada ou não. Jurisprudência do STF entendeu que não. Mas a EC 18/98 deixa brecha para que o assunto seja regulamentando posteriormente.

Ainda é importante ressaltar que os militares que tomarem posse em cargo empregou ou função pública civil temporária, não eletiva, ainda que da administração indireta, ficará agregado ao respectivo quadro e somente poderá, enquanto permanecer nesta situação, ser promovido por antigüidade. Sendo que, depois de dois anos de afastamento, contínuo ou não, será transferido para a reserva.

Aos militares é vedado o direito à greve e à sindicalização, dada a natureza dos seus serviços. No entanto, tem eles os direitos:

décimo terceiro salário com base na remuneração integral u no valor da aposentadoria

salário-família para seus dependentes

gozo de férias remuneradas anuais com, pelo menos, um terço a mais do que o salário normal

licença à maternidade, sem prejuízo do emprego e do salário, com duração de 120 dias

licenças-paternidade, os termos fixados em lei

assistência gratuita aos filhos e dependentes desde o nascimento até seis anos de idade em creches e pré-escolas

Ainda constituem direitos garantidos aos militares e seus pensionistas os seguintes:

o tempo de serviço público federal, estadual ou municipal será computado integralmente para os efeitos de aposentadoria e de disponibilidade

revisão dos proventos da aposentadoria na mesma proporção que dos militares da ativa

benefício de pensão por morte correspondente à totalidade dos vencimentos ou proventos do militar falecido

custeio da aposentadorias e pensões dos militares pelos recursos da União.

Novidades implantadas em 1998

Várias alterações no direito administrativo frente à constituição federal aconteceram com as emendar realizadas em 1998. Alguns autores, como Alexandre de Moraes, lembram que as emendas vieram ferir até mesmo direitos adquiridos e que, por isso, não devem ser entendidas no rigor textual, mas levando em conta os precedentes constitucionais. É o caso do teto salarial que, se instalado de acordo com a emenda constitucional, acarretará diminuição dos vencimentos, algo proibido por lei. Pontuamos de agora em diante algumas alterações implantadas:

no caput do art. 37 inseriu-se a eficiência como princípio constitucional explícito da administração pública

“os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei” recebeu o complemento “assim como aos estrangeiros, na forma de lei”. É uma extensão ao princípio da igualdade.

Outras alterações foram inseridas no texto constitucional. Elas serão apenas comentadas durante seminário em sala de aula, para evitar que abaixo seja transcrito quase que por completo uma nova parte do texto constitucional.

Conclusão

O Direito Administrativo vem buscando uma dinamicidade tal qual o mercado de trabalho vem conhecendo nos últimos anos. As recentes emendas constitucionais seguem este caminho. A inserção do princípio da eficiência é, sem dúvida, um marco na administração pública, marcada pelos maus serviços prestados.

O trabalho presente não quis consistir num tratado do que a constituição abrange sobre o assunto. Procurou apenas levantar os pontos principais para o público presente ao nosso seminário.

O que nos despertou grande interesse foi o fato de ter de existir princípios para tratar certos pontos que apenas o senso ético e moral particular de cada um poderiam por si só tomar conta. Mas não: foi necessário que a lei e os doutrinadores ditassem tais regras. Mesmo assim, muitos princípios (como a moralidade) continuam sendo deixados de lado. Em Constituições como a americana (não que lá não exista corrupção; ela apenas ocorre em menor grau e, quando ocorre, é punida), com seus poucos artigos, princípios como esses estão intrínsecos e são respeitados, não dado à coercibilidade de suas leis, mas à cultura de seu povo.

Certamente onde há poder, há corrupção. Cabe ao direito administrativo se aperfeiçoar cada vez mais no sentido de diminuir este ato escuso. É triste que a legislação que deveria apenas guiar os procedimentos administrativos tenha que se preocupar com os maus atos de seus agentes.

Bibliografia
SILVA, JOSÉ AFONSO DA. Curso de Direito Constitucional Positivo. 13ª edição. Editora Malheiros, São Paulo, SP, 1997
MORAES, ALEXANDRE DE. Direito Constitucional. 5ª edição. Editora Jurídico Atlas, São Paulo, SP, 1999.

Por Equipe Brasil Escola




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