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Evolução dos planos econômicos no Brasil: Breve análise e relato sobre o planejamento econômico bras

Evolução dos planos econômicos no Brasil: Breve análise e relato sobre o planejamento econômico brasileiro, Contexto econômico brasileiro até 1939, Evolução do planejamento econômico brasileiro, Programa Estratégico de Desenvolvimento

1. Introdução

Freqüentemente tem surgido a idéia de combater as conseqüências em vez das causas quando se fala em planos econômicos, através de tentativas milagrosas de gerenciar a economia a partir de pressupostos conjunturais de curto prazo. Os resultados vêm transformando-se, ao longo do tempo, num processo de causa e efeito, bem como assim fazendo com que os objetivos reais da economia fiquem cada vez mais conflitantes.

Se formos analisar historicamente, a economia brasileira se manteve durante quatro séculos direcionada para os interesses e necessidades da Metrópole, sendo, dessa forma, uma economia fornecedora a qual era guiada por ciclos econômicos gerando assim a formação de sociedades diferenciadas consoante com o ciclo predominante.

O Brasil caracterizado como produtor e fornecedor de insumos agrícolas, muito mais por imposição da Metrópole do que por decisão própria, construiu a sua sustentação econômica na produção agrícola, exportando produtos primários e importando produtos manufaturados, sendo, pois, uma economia primário-exportadora, na qual as exportações representavam a fonte de renda e a base do crescimento, enquanto as importações eram as encarregadas pelo suprimento das necessidades demandadas.

Sendo assim, a formação de um perfil primário-exportador, mantido por poucos produtos, tornou a economia brasileira vulnerável às crises internacionais e suscetível às variações dos modos de produção e de consumo dos países desenvolvidos.

A partir desse diagnóstico sentiu-se a necessidade da formulação de planos econômicos, os quais serão abordados neste trabalho, a fim de que fosse realizado um planejamento que permitisse uma maior estabilização da economia brasileira.

2. Contexto econômico brasileiro até 1939.

O ponto de origem da formação econômica brasileira encontra-se na desigual distribuição do progresso que, no desejo de gerar um processo de crescimento e desenvolvimento, criou uma divisão internacional altamente nociva, com economias centrais, caracterizando um conjunto de economias industrializadas e tecnicamente homogêneas, e outro de economias periféricas, formadas por regiões exportadoras de produtos primários. Por conseguinte, a demanda por produtos primários exigida pelas economias centrais, após o acelerado ápice do comércio internacional, evidenciou pouco dinamismo em função do crescimento econômico relativamente lento dessas economias, bem como em conseqüência da queda do número global de importações.

A grande depressão iniciada na década de trinta, juntamente com a falta de dinamismo da demanda dos países centrais, reduziu, sensivelmente, as exportações brasileiras e, conseqüentemente, diminuiu a capacidade de importar. A renda nacional perdeu sua principal fonte geradora e a demanda tornou-se insatisfeita. Esse fato expressou a quebra do modelo primário-exportador e o surgimento de um processo de industrialização.

A industrialização surgiu, entretanto, por força imperativa; passou a responder pelo suprimento da demanda anteriormente atendida pelo setor externo e, por esse motivo, foi gerenciada por padrões internacionais de produção e consumo, assim como desvinculada de qualquer processo de planejamento.

O movimento industrial limitou-se, inicialmente, à implantação de indústrias denominadas tradicionais, de baixa relação capital/mão-de-obra, almejando suprir a insatisfeita demanda agregada. No entanto, limites impostos pela própria estrutura interna começaram a direcionar o processo produtivo em duas partes distintas: uma encarregada de satisfazer a demanda interna e outra produzindo para atender a demanda externa.

Além da distinção das partes produtivas, é conveniente ressaltar que os núcleos industriais, por força das pressões capitalistas, nasceram onde antes predominava a produção agrícola, ou seja, no eixo Rio–São Paulo.

A produção diferenciada em setor interno e externo gerou uma economia dual de caráter setorial, conforme a evolução dos setores produtivos, visto que a produção destinada ao mercado externo era fonte de maiores rendas e de salários mais altos se comparados com a produção destinada a atender o mercado interno; enquanto que a produção centrada no eixo Rio–São Paulo provocou uma economia dual de caráter regional, à medida que passou a ocorrer uma concentração produtiva nessa região.

Dessa forma, a falta de planejamento regional e de programação setorial acaba sendo responsável por contínuas deformações no modelo econômico brasileiro.

Todo período anterior a 1939 é caracterizado pela “ocasionalidade” e pela falta de continuidade com que a administração pública encarou problemas que exigiam ação constante e previamente elaborada.1

3. Evolução do planejamento econômico brasileiro

A partir de 1939, o governo começou a se preocupar em gerenciar e dimensionar o modelo econômico, assinalando e normatizando as formulações econômicas, participando ativamente da economia como agente produtor e consumidor, ou então interferindo somente como regulador.

No período que vai de 1939 a 1956 aconteceram transformações relevantes no sentido e no alcance das formulações econômicas, à proporção que a ocasionalidade e o perfil setorial cederam lugar a uma maior abrangência do planejamento, assim como também foram criados órgãos específicos a fim de formular e gerenciar os planos.

O primeiro plano formulado e gerenciado pelo governo brasileiro foi o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, em 1939, que, embora tenha atingido uma alta taxa de realização e de equilíbrio orçamentário, não gerou efeito sobre o processo econômico produtivo; restringiu-se apenas à órbita governamental.

O Plano de Obras e Equipamentos, em 1943, baseou-se no Plano Especial, seguindo a mesma trilha e obtendo os mesmos resultados, ou seja, conseguiu uma formulação organizacional do governo.

O Plano SALTE, em 1950, que era referente à saúde, alimentação, transporte e energia, inseriu a formulação indicativa para o setor privado e o consentimento de linhas especiais de crédito, criando o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, atual Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, como normatizador e regulador desse processo.

O Programa de Metas, elaborado para o período que vai de 1956 a 1961, pressupôs a existência de pontos de estrangulamento e estabeleceu objetivos globais e setoriais no intuito de romper os segmentos estrangulados, através de uma ação conjunta com o setor privado. Os programas apresentados ao setor privado não tiveram como ser cumpridos, devido a vários motivos, e o governo passou a interferir de maneira mais direta na economia, mantendo o controle sobre faixas de decisão privada. Nesse instante, podemos notar uma maior participação do Estado na economia brasileira.

O Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, elaborado no período 1963/65, foi o primeiro a apostar em coordenar os objetivos globais e setoriais, bem como a controlar o longo e o curto prazo. Neste sentido, estabeleceu políticas fiscais, monetárias e cambiais, a fim de gerenciar a presença do Estado na economia e, conseqüentemente, controlar os possíveis níveis de investimentos governamentais que levassem o setor privado a seguir as metas indicativas da programação econômica. O fracasso do Plano Trienal, em seus pressupostos globais e setoriais de crescimento econômico, controle progressivo da pressão inflacionária, atenuação das desigualdades regionais, e redução dos custos sociais, foi causado por pressões de variados segmentos, os quais impediram direta e indiretamente a atuação das medidas propostas, uma vez que eram consideradas de caráter intervencionista.

O Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG), formulado para o triênio 1964/66, caracterizou-se pelos princípios ortodoxos da economia de mercado, por conseguinte de uma ação mais liberal e sem o anseio de um plano global, na medida em que propunha apenas a ação coordenada do governo por meio de programas puramente indicativos.

Apesar do caráter liberalista e indicativo do PAEG, em suas linhas iniciais, o governo passou de agente regulador dos mecanismos de mercado para uma posição excessivamente atuante, como agente produtor e consumidor, instalando, por conseguinte, muitas empresas estatais que foram responsáveis, direta e indiretamente, pelo déficit orçamentário, pela emissão monetária, pelas pressões inflacionárias e pela queda do consumo, através da redução de renda disponível provocada pelo controle rigoroso dos salários.

É evidente que o norte da economia, em função das distorções do programa governamental, gerou uma situação estacionária no nível de poupança, obrigando o governo a intervir na emissão de títulos sem lastro.

Os conflitos econômicos do PAEG fizeram surgir uma consonância de se estruturar um planejamento de longo prazo que servisse, pelo menos, de orientação para o processo decisório. Com esse intuito, foi formulado um Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social (1967/76), que arquitetou um modelo de crescimento econômico, estrategicamente elaborado, a fim de compatibilizar objetivos básicos de crescimento, estabilidade e política externa, via balanço de pagamentos. Apesar das formulações fiscais, monetárias e cambiais, como também do controle imposto pelos testes de consistência, o Plano Decenal não foi executado.

O Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED), formulado para o período dos anos de 1968, 1969 e 1970, diagnosticou o estrangulamento das oportunidades de substituir importações e o alargamento do setor público na atividade econômica, ocupando-se, a partir daí, em programar investimentos em áreas estratégicas, construir um conjunto de instrumentos financeiros e um instrumento de ação direta e indireta sobre o setor privado.

O PED detectou que o processo decisório de investir mantinha relação estreita com as expectativas de crescimento acelerado do mercado. Por conseguinte, as linhas de ação passaram a agir sobre a demanda agregada, promovendo um certo grau de distribuição de renda com a finalidade de incentivar o nível de consumo e preservar a capacidade de poupança.

Em um sentido amplo, o PED, embora tenha proposto um estilo mais liberal, com regras compreensíveis e relativamente estáveis, não abreviou a participação do estado na economia, quer como agente produtor, quer como agente consumidor. O PED também manteve fatores como salários, preços, juros e lucros sob estreita vigilância e ampliou os créditos relativos ao financiamento da dívida pública.

O Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), formulado para o período 1971/74, prendeu-se ao trinômio formado pelas empresas privadas nacionais, pelas multinacionais e pelas estatais. A preocupação do governo em construir um programa que mantivesse as multinacionais sob controle e preservasse o setor privado nacional acabou por incentivar, ainda mais, a presença do Estado na economia, aumentando o controle dos preços finais e intermediários e criando parâmetros para a remuneração dos fatores produtivos.

A programação global do I PND foi complementada por metas setoriais que não foram cumpridas, por variados motivos, pelo setor privado nacional, impondo ao Estado a tarefa da ocupação desses espaços, na proporção em que propunha o não alargamento das multinacionais.

O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), planejado para o período 1975/79, negligenciou, em suas diretrizes gerais, o primeiro choque do petróleo e propôs um modelo econômico e social fundamentado em potência emergente, hipótese herdada do plano anterior que permitiu um ”milagre econômico”.

A despeito dos erros anteriores, o II PND continuou insistindo em propor a ação governamental sobre os programas estratégicos de infra-estrutura econômica e social e em traçar diretrizes indicativas para o setor privado, incumbindo-o de atender, somente, as necessidades básicas da população.

Os programas setoriais indicativos propostos pelo governo não o isentaram, como previsto, de atuar ativamente no processo produtivo, sob o argumento de que áreas básicas para o processo de ativação econômica não eram preenchidas pelo setor privado; ou o Estado se fazia presente, ou ocorreriam sérios problemas no processo econômico e social.

O Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND), formulado para o período 1980/85, registrou alto índice de flexibilidade, estabelecendo apenas diretrizes gerais e criando um amplo programa indicativo, em que a presença do Estado se limitou àqueles setores considerados básicos para o processo de crescimento e desenvolvimento.

As características predominantes do III PND, contrariamente aos planos anteriores, referem-se a metas qualitativas, conforme a idéia de um processo de planejamento. Todavia, é de se concluir que diretrizes e metas qualitativas exigem um severo acompanhamento das tendências econômicas e sociais, bem como das forças políticas atuantes, no sentido de manter equilibrados os programas econômicos.

O Plano Cruzado, elaborado para o período vigente a partir de 1985, tornou-se imperativo em função do descontrole econômico provocado pelo III PND. Os objetivos básicos do Plano Cruzado não fugiram àqueles perseguidos pelos planos e programas anteriores, ou seja, conseguir vencer o combate a inflação mantendo os níveis de produção e emprego.

Nesse sentido, criou-se o Plano Cruzado, tendo como ação principal o congelamento de todos os preços, consubstanciando-se, por conseguinte, num choque, cujo objetivo principal era chagar a um índice inflacionário próximo a zero, em curto período de tempo. Isso foi efetivamente conseguido, entretanto o Plano Cruzado, em sua ânsia imediatista, não se preocupou com o seqüenciamento da política econômica, a fim de dar sustentação aos propósitos iniciais. Dessa forma, agregando-se a inflexibilidade, o Plano dirigiu-se a desajustes globais e setoriais, que reconduziram a economia ao estágio anterior.

O Plano de Controle Macroeconômico, formulado para o período 1987/91, originou-se do fracasso do Plano Cruzado, assim como das incertezas do Plano Bresser, o qual tentou uma estabilização de curto prazo, através do congelamento temporário dos fatores preço e salário.

Apoiado no sistema de contas nacionais, o Plano de Controle Macroeconômico buscou o tratamento de médio e longo prazo, tentando associar a capacidade produtiva aos pressupostos de crescimento econômico, através do setor interno e externo. A formulação teve como base a projeção das taxas de crescimento do produto interno bruto em nível necessário para, no mínimo, absorver a força de trabalho.

Em princípio, o Plano de Controle Macroeconômico estabeleceu fronteiras limites para a atuação do Estado na economia, resumindo-se, pois, a regulador do processo. Dada a seqüência dos resultados, o Estado reintegrou-se ao processo econômico como agente produtor e consumidor, ultrapassando os limites das fronteiras preestabelecidas.

O Programa Econômico estabelecido a partir de 1991 caracterizou-se por uma brusca redução na oferta monetária, a partir da retenção de cruzados em limite prefixado pelo governo e da transformação dos cruzados em circulação em cruzeiros, par a par. A drástica redução da oferta monetária, acompanhada de gerenciamento liberal, resultou em efeitos positivos para o processo econômico. Entenda-se, nesse caso, que o processo foi de caráter imediatista.

Outras decisões associadas ao processo de planejamento de médio e longo prazo faziam-se, contudo, necessárias. Inexistiu o processo de planejamento, e as medidas adotadas foram de curto prazo, objetivando, especificamente, o processo inicial. O resultado apresentou-se em forma de controle setorial, e o Estado liberal entrou em conflito com o que se esperava dos segmentos produtivos.

A verdade é que tanto o Plano Cruzado como o Plano Cruzeiro tiveram lucidez momentânea, porém a inexistência de um planejamento integrado de curto e médio prazo acabou funcionando como fator contrário aos resultados pretendidos. O primeiro fixou preços esquecendo a flexibilidade monetária, enquanto o segundo reduziu a flexibilidade monetária, agindo, dessa forma, sobre o erro do primeiro, mas acabou esquecendo a velocidade de circulação da moeda.

Com a idéia de reverter o cenário econômico que se apresentava, o governo adotou, a partir de 1993, uma política de estabilização cujo principal objetivo era desindexar a economia, pois o governo entendia que políticas macroeconômicas, com economia indexada, cominavam custos econômicos e sociais extremamente elevados.

O Programa de Estabilização Econômica ou Plano Real foi concebido e implementado em três fases:

(a) estabelecimento do equilíbrio das contas do governo, com o
objetivo de eliminar a principal causa da inflação: déficit público;

(b) criação da Unidade Real de Valor: URV; e

(c) conversão desse padrão de valor em uma nova moeda: o Real.

O Plano Real partiu de um diagnóstico correto acerca das origens do processo inflacionário: o desequilíbrio estrutural das contas públicas.

Outra questão fundamental relacionada às perspectivas de estabilização é relativa ao cenário econômico mundial e suas possíveis repercussões sobre a economia brasileira. Nesse contexto, há a atividade reguladora do governo sobre as taxas de câmbio e de juro.

É importante salientar que o Plano Real é outra chance que a economia brasileira tem de romper com a sucessão de curtos ciclos de estabilidade que não conseguem se sustentar. As reformas estruturais são a continuação lógica do programa de estabilização; esta não é o fim da estrada, mas sim o caminho capaz de conduzir nosso país a um processo de crescimento.

4. Conclusão

O alto grau de dependência da Metrópole, que por sua vez se inseria no cenário econômico mundial, fez nascer a seqüência econômica de vocação primário-exportadora, induzindo o modelo econômico brasileiro a um crescimento assimétrico, assim como a um desenvolvimento desigual, tanto regional quanto setorial.

Tendo consciência das deformações existentes, o governo passou a atuar nas diretrizes econômicas, a fim de redirecionar os vetores do crescimento, do desenvolvimento e da distribuição de renda, formulando planos e programas, os quais estabeleceram fronteiras a sua própria atuação. Restringiu-se a agente regulador e formador da infra-estrutura básica de apoio, e reservou ao setor privado a geração do processo produtivo, segundo os programas indicativos.

Pode-se dizer também, que muitas vezes, foram utilizados instrumentos de política econômica de forma indiscriminada, sem a devida análise da abrangência dos efeitos diretos e indiretos que seriam causados, resultando em induções paralelas que fugiram aos pressupostos dos programas elaborados.

Logo, gradativamente aumentou-se a distância entre o programa de infra-estrutura criado pelo governo e o programa indicativo de investimentos para o setor privado. As discordâncias entre os objetivos pretendidos pelo governo e os meios para a obtenção destes objetivos fizeram nascer um ambiente de incompatibilidade na geração do crescimento, desenvolvimento e distribuição de renda.

A percepção, pelo governo, do conflito entre os objetivos pretendidos e os eminentes reflexos sobre as estruturas políticas e sociais, transformaram-no em agente produtor e consumidor, a fim de ocupar os espaços criados pelas deformações do processo de planejamento.

Sendo assim, alargaram-se os limites estabelecidos pelo governo de agente regular e indicador, criando, na geração desse processo, uma poupança inflacionária frente ao nível de investimentos requeridos. Parte dessa poupança inflacionária foi oriunda da dívida interna, criada, efetivamente, pela expansão das funções do Estado, e parte foi complementada pela poupança externa, promovendo ,dessa maneira, um crescente endividamento.

Há de se firmar que todo esse processo de deformação não foi especificidade de um plano ou programa, foi uma seqüência estabelecida historicamente no processo de planejamento como conseqüência da necessidade imediata de alavancar o crescimento, paralelamente ao desenvolvimento e a distribuição de renda.

5. Bibliografia:

BRUM, Argemiro. Desenvolvimento econômico brasileiro. 16 ed. Petrópolis: Vozes, 1996. 316 p.
CARDOSO, Eliane A. A economia brasileira ao alcance de todos. São Paulo: Brasiliense, 1996. 316 p.
FAUSTO, Boris. História do Brasil. 4 ed. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo; Fundação para o Desenvolvimento Econômico, 1996. 650 p.
FURTADO, Celso. Formação econômica do Brasil. São Paulo: Editora Nacional, 1991, 246 p.
GREMAUD, Amauri Patrick. Economia Brasileira contemporânea. São Paulo: Atlas, 1996. 294 p.
PELÁEZ, Carlos Manuel. Economia Brasileira Contemporânea. São Paulo: Atlas, 1987. 206 p.
REZENDE, Cyro. Economia Brasileira Contemporânea. São Paulo: Contexto,1999. 208 p.
ROSSETTI, José Paschoal. Política e programação econômica. 7 ed. São Paulo: Atlas, 1987. 350 p.
VASCONCELLOS, Marco Antônio Sandoval. Economia brasileira contemporânea. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 1999. 371 p.

Por Paula Bernardi Meira


  • sexta-feira | 22/11/2013 | malon


    Otimo artigo

  • tera-feira | 18/09/2012 | jefferson cardoso


    muto bom!



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